中国作家协会主管

1929年，美国爆发经济危机，股市暴跌、银行倒闭，在大萧条时期，美国超过一千两百万人，即全国四分之一的劳动人口，没有工作，居无定所，食不果腹。1933年，罗斯福临危受命，上任总统后通过了一系列新政拯救危机，包括紧急银行立法、国家救济体系和国家农业政策、证券监管法规、大规模公共工程计划，以及虽未自愿、但可强制实施的提高工资、限制工时、改善劳动条件并允许集体谈判的全行业准则体系等等。但到了1935年，这些新政措施却被最高法院判为违反宪法，导致多项新政措施被叫停。最高法院在1921年至1930年间废除的法律比其在成立之初的一百年间废除的还要多，难怪哈佛法学院院长将这段时期称为“违宪的狂欢”。《至高权力》一书详尽记录了罗斯福总统与美国最高法院较量的全过程，细节丰富而具有戏剧性，堪称大萧条时代的“纸牌屋”剧本。

[美]杰夫·谢索著《至高权力：罗斯福总统与最高法院的较量》，陈平译，文汇出版社，2019年7月

最高法院为什么能对罗斯福新政产生如此巨大的阻碍作用？这一点我们要回到西方法治传统的源头去寻找答案。“罗马法”是西方法治传统的重要渊源之一，但对近现代欧美法治精神影响更大的也许是中世纪的基督教神学中对于上帝立法、自然法的概念，这个概念将法律上升到一种神圣的，具有信仰特征的事物，摩西《十诫》是戒律，也是最早的基督教立法。正是在这样一种法律代表了上帝的意志的概念下，法律高于一切人和权力的观念、法律面前人人平等的观念才得以在西方文明确立。美国的建国之父是一群信奉新教的基督徒，他们仿照英国三权分立的宪政体制，最高法院拥有对包括涉及宪法在内的所有司法案件的最终判决权力，到了罗斯福时代依然如此。

“最高法院凌驾于政治之上，不受政治控制。”——当1932年罗斯福指责共和党人控制了最高法院时，纽约律师界的一位领头人物如此反驳道。这句话反映了人们普遍持有（且十分珍视）的观点，即司法制度等同于某种世俗的神职制度：人们相信，法官一旦踏入司法领域，便抛弃了原先怀有的一切偏见；他们只要穿上黑色的法官袍，便变得纯洁神圣起来。大法官塔夫脱曾经将美国最高法院称为“圣地”；休斯在1932年新的最高法院大楼奠基之时，宣称“共和将会永存，而这正是其信念的象征”。在主流媒体看来，最高法院的大法官们是“身着黑袍的神祗”，他们高高在上，冷眼看着人类的争斗。他们是如此遥不可及，在宣告判决时措辞庄重而正式，出现在公众面前时永远带着冷峻而严肃的表情——这一切都增强了最高法院在人民心中的权威感。要改变最高法院的保守性格，就需要对法律和宪法的本质进行重新思考。

高等法院首席大法官约翰·马歇尔说：“法院只是法律的工具而已，并不能决定任何事情。”真是这样吗？相对于占最高法院大多数的保守派，法学界的自由派法官、学者以及罗斯福，则对最高法院的主流思想持批判态度。法学家霍姆斯在其里程碑意义的著作《普通法》中，对此观点不以为然，认为这不过是装腔作势。在他看来，法律的形式逻辑往好里说是错觉，往坏里说则是伪装，掩饰着真正决定案件结果的因素——“法官所感受到的时代需求、主流的道德和政治理论、对公共政策公开或无意的直觉，甚至与同时代的人所共同抱有的偏见。”对此，霍姆斯并不感到悲哀，相反，他认为法官是时候承认并接受这一点了。法官应该考虑到他们的判决有可能带来的社会影响。只有这样法官才有可能知道正义是否得到了伸张。麦克贝恩在《活的宪法》一书中认为，宪法不是“万军之神耶和华从西奈山上传给人类的”，恰恰相反，宪法是由人类撰写的，并不断被人类阐释。卡多佐认为，法官的角色使他们尊重判决先例，但他们也应该将原则与现实中的新情况相结合，而最终目的是为公众利益服务。

法律原则是永恒不变、机械运转的机器，还是具有生命力的、与时俱进有机的制度？罗斯福认为“我们的宪法已经被证明是有史以来最不可思议、最灵活的政府法规大全”，宪法从来不是一只“失去生气的手”，它既不会向人类的抱负泼冷水，也不会阻止人类的进步。恰恰相反，美国建国之父们将宪法视为一股活跃的力量，这股力量响应国家的需求，并表达国民的意志。

对于法律和宪法原则的争论并不能改变最高法院的判决，1936年罗斯福以61%的大众选票及几乎所有选举人选票连任，这是罕有的、压倒性的胜选，给了罗斯福巨大的信心，酝酿反击最高法院的方案，并于第二年提出了“填塞最高法院计划”，试图将最高法院大法官数量从9名增加到15名，增加任命自由派大法官的数量，改变最高法院的判决倾向。然而这个计划最终却遭到了失败，失败的原因与罗斯福有直接关系。

美国史家理查德·霍夫斯塔特在其名著《美国政治传统及其缔造者》中，这样评价罗斯福及其新政：

“新政的核心不是一种哲学而是一种气质。这种气质中最本质的东西是罗斯福的信心，他觉得即使在不熟悉的领域中行动，他也不会错，不会犯严重错误。”

赞美罗斯福的人，心目中只把他看作智慧、仁慈，深谋远虑的慈父，把他描述成一位热情的社会改革家，有时也把他描述成伟大的社会设计师。霍夫斯塔特认为，罗斯福争取发展和变革的能力是很了不起的，灵活性既是他力量之所在又是他的缺点。罗斯福极易感受公众的情绪。他的思想缺乏深度，但却有很宽的广度。他希望能满足所有人的愿望，而且不会让经济教条或政治先例来束缚自己。

从大萧条的历史背景来看，美国资本主义已经发展到成人阶段，自由放任主义，扩张得到处是机会的伟大时代已经成过去。“自然”经济力量的枯竭要求政府介入并指导创建新的经济秩序。美国人民已经看到停滞业已发展到危险的程度，他们希望试验，希望有变动有改变，反复试验，只要能显示出运动或新颖事物的意思就行。罗斯福对于经济只有非常贫乏的常识，但他凭政治家的直觉，努力回应选民的需求，他的措施也恰好顺应了那个历史阶段的需求，强大的民意使罗斯福有信心和决心挑战“至高权力”。尽管如此，罗斯福“填塞最高法院计划”却遭到了民主党党内党外各派势力的阻挠，并最终失败收场。“填塞最高法院”来改变最高法院判决倾向这种做法并非罗斯福首创，而是他以前多位美国总统使用过的制衡最高法院的手段。因为制定宪法的国父们确保了司法体系完全独立，总统有权提名参议院任命大法官，但无权罢免法官，国会也无权削减法官的薪资，但宪法没有规定最高法院大法官的人数，这也许是故意留下的对最高法院的制衡办法。

本来罗斯福依据先例和在参众两院压倒性的多数派力量，他过于自信能轻松通过该法案，事先没有与国会领袖商议，提出“填塞”方案的理由是最高法院工作量超负荷，这个掩人耳目的理由也遭到了质疑和证伪，导致罗斯福陷于被动，最终不得不对议会和公众说出他要“填塞”法院的真正原因所在。而在罗斯福提出“填塞”方案前后，最高法院的多数派也对新政的违宪问题逐步改变了看法、立场，也迫于民意和政治压力，做出了有利于新政措施的判决。尽管最后“填塞”法案最终被否决，但阻碍罗斯福新政的最高法院问题终于得到解决。罗斯福过于狂妄自大当然是他失败的具体原因，但从大的政治环境来看，美国确立的三权分立的制衡机制，要求“为了阻止权力被滥用，权力就必须给权力设置限制”，加之国内不同的政治力量和派别之间的斗争和制衡，他们担心罗斯福已经取得了压倒性的民意领袖地位，如果天秤再加上最高法院，罗斯福也许会成为一个“独裁者”。

经历了“填塞最高法院计划”风波之后的首席大法官休斯声称：“若我们的制衡机制有时阻碍了我们看来十分可取的快速行动，那么从长远来看，这一机制也确保了我们能够做出更为慎重的判断。况且，人们总能得到他们真正想要得到的东西。”事实说明，美国的建国体制不仅能够与时俱进，也能够有效发挥权力制衡的作用，哪怕是深得民意的领袖，在这个体制下也无法滥用权力。