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《政府的价格:如何应对公共财政危机》

http://www.chinawriter.com.cn 2011年07月07日16:27 作者:作者:[美]戴维·奥斯本 彼得·哈钦森  译者:商红日 吕鹏
作者:作者:[美]戴维·奥斯本 彼得·哈钦森  译者:商红日 吕鹏
出版社:上海译文出版社
出版时间:2011年5月
书号:978-7-5327-5143-3/D·099
定价:45元

  内容简介:

  《政府的价格》可以看做是享誉全球的政府管理权威作品《改革政府》的姐妹篇,在戴维·奥斯本及其合作者的改革政府的总体方案设计背景下,《政府的价格》一书分析了美国联邦政府和各级地方政府持续财政危机的现状,生动而详实地从总体方略、战略、政府公共服务创新、提高政府行动绩效和提高政府领导力等方面阐述了解决公共财政危机的思路与实施步骤,力图指明如何将持续的财政危机转化为机会并从公共机构中赢取更多的价值。

  具体步骤如下:第一步是改变预算流程。预算流程要从所要求的结果和情愿付出的价格开始,而不是从已有的项目及其产生的费用开始。第二步是构建仅仅由购买这些项目所决定的预算,这些项目能够呈现所需要的结果,多余的要遗弃。第三步,必须精简政府使其规模适度、形态合理以更有效率。第四步,要作战略的再检讨、合并与合理化,运用竞争机制从每笔税金中挤出更多的价值,使每个项目、组织和雇员都能够对结果负责。

  《政府的价格》一书与《改革政府》相比,它主要聚焦于公共财政的危机,并提供了系统和可操作的解决之策,比《改革政府》更具有描述性、说明性。《政府的价格》一书将帮助公共部门的领导者在预算、组织规模、开支、管理,最终在领导活动和政治等方面,变得更加明智。

  作者/译者简介:

  戴维·奥斯本(David Osborne),风靡一时的管理类畅销书《改革政府》作者之一,该书曾得到美国总统比尔·克林顿亲自推荐。他也是《民主实验室》一书的作者,经常为《纽约时报》、《华盛顿邮报》等多家刊物撰稿。

  他极力主张高效率的政府,长期担任共和党和民主党主要政府领导人和候选人的顾问,他还是美国公共策略研究所的资深合伙人。现居住在马萨诸塞州的埃塞克斯。

  彼得·哈钦森(peter Hutchinson),美国公共策略研究所的创办人和负责人,曾经担任美国著名的连锁商店戴顿·赫德森公司的副总裁和明尼苏达州金融专员。目前他除了担任华盛顿州、明尼苏达州、纽约州和艾奥瓦州等地政府的咨询顾问之外,还致力于美国以及全球其他一些地方的市、县、学区的改革实践。现居住在明尼苏达州明尼阿波利斯。

  主要亮点:

  ※    畅销书《改革政府》的姐妹篇。它主要聚焦于公共财政的危机,并提供了系统和可操作的解决之策。

  ※    美国前副总统阿尔·戈尔和纽约市前市长鲁道夫·朱利安尼联合推荐:不管是市一级的、州一级的,还是在华盛顿任职的官员,都应该要求大家去读一读,奥斯本和哈钦森在本书中教会了他们运用一种注重责任和结果的颠覆性的预算方法,教会他们将每一元钱都用到实处。

  ※   中国行政管理学会副会长李琪和北京大学政府管理学院教授周志忍联合推荐:《政府的价格》同样带给我震撼和惊奇。震撼的是,没有高福利拖累的美国同样面临财政黑洞和持续困境。惊奇的是,本书提出了革命性的解决之道。不敢说结果导向的预算是唯一解决之道,但它来自于实践且产生了切实的效果。

  重要评荐:

  如果你关心政府的未来,就来读一读这本书吧!在美国当前的经济状况下,财政危机是现实存在的,我们只有一条出路:必须从根本上改革我们使用公共财政资金的方式。

  ——美国前副总统阿尔·戈尔

  当我还是纽约市市长的时候,《改革政府》一书是我的每一位下属都必须阅读的书,而这本新书也应该要求大家去读一读——不管是在市政府、州政府,还是在华盛顿任职的官员。服务于公共部门的所有成员们都应该牢记他们正在花的钱不是他们自己的,奥斯本和哈钦森在本书中教会了他们运用一种注重于责任和成果的颠覆性的预算方法,教会他们将每一块钱都用到实处。

  ——鲁迪·朱利安尼,纽约市前市长

  霍迪尼肯定会喜欢这本书!大部分分析学家们相信美国政府正处于不断攀升的费用和越来越低的税率的两面夹击中——这种失败而又艰难的状况持续了数十年!这一局面终于被奥斯本和哈钦森所打破,如变魔术一般,通过对几位改革者案例的描述,他们为我们学会应对危机带来了希望。

  ——戴维·格根,哈佛大学肯尼迪管理学院公共领导力中心总裁

  正如这本书中所言,“我们正处于二战以来最糟糕的财政危机时期。”大多数政治家们都很惧怕充满着集会口号、阴谋骗局和相互谴责的混乱场面,市民们也渴望更好的生活环境,这本书就是告诉大家怎么样去做的。

  ——杰西·文图拉,明尼苏达州前州长

  当政府部门为公共财政危机所困扰时,人们通常都会给出两个备选项作为抉择:或是削减机构、项目和开支,或是提高税收增加预算。于是,机构经常聚散离合,经费随时消长盈缩;形式运动周而复始,财政困境依然如斯。这一“循环圈”现象在许多国家的行政改革中几成常态。显而易见,“两极徘徊”式的传统行政革新范式亟需超越。《政府的价格》一书给我们展示了实现这种“超越”的可行性:将政府价值“具象化”为政府的价格,通过改变预算流程、实行合理的制度安排、注重价值控制和结果效能等方式,让政府开支实现相对的成本最小化、价值最大化。

  ------李琪,中国行政管理学会副会长

  像《改革政府》一样,《政府的价格》同样带给我震撼和惊奇。震撼的是,没有高福利拖累的美国同样面临财政黑洞和可持续困境。惊奇的是,本书提出了革命性的解决之道。不敢说结果导向的预算是唯一解决之道,甚至不一定是最佳解决之道,但它来自于实践且产生了切实的效果。我相信,本书带给我们的思考和启示将是全方位、多层面的。                  

  ——周志忍, 北京大学政府管理学院教授

  建议参考书:

  《改革政府》1996年6月第1版,2006年11月重新包装,重印次数达10次,总印量约8万。本书为《改革政府》同一作者而著,可以看做是它的后续作品。

  读者对象:

  政府公务员、政治学、公共行政、公共财政等研究领域的广大师生。发行范围可以参照《改革政府》。

  推荐序一:“政府的价格”:有效政府、有效财政的价值体现

  中国行政管理学会副会长、教授 

  李琪

  当前,不少国家受国际金融危机影响,经济不景、财政拮据,人们寻求破解财政危机之良策的愿望尤甚。置身于发展转型、结构调整背景下的中国行政系统,正在加快推进行政体制改革和服务型政府建设的进程。如何有效地控制行政成本、高效低耗地开展公共行政管理活动和提供公共服务,业已成为我国政府机构和公共部门亟需加以解决、却又难以解决的一个重要课题。值此之际,商红日教授翻译的上海译文版的《政府的价格》一书“应时而出”,当属公共行政管理学界的一件盛事。上海译文出版社的编辑要求本人作一短序以为推荐,余欣然受托:一则以先睹为快,毕竟戴维·奥斯本是上世纪九十年代那本风靡一时的《改革政府》一书的作者之一;二则以求获新知,期望从中得到新的启迪与思考。

  环视当今欧美诸国行政系统的运作情形,每当政府机构与公共部门为公共财政危机所困扰时,人们通常都会对行政系统的决策者给出两个备选项作为抉择:或是削减机构、项目和开支,或是提高税收增加预算。于是,机构经常聚散离合,经费随时消长盈缩;形式运动周而复始,财政困境依然如斯。这一“循环圈”现象在许多国家的行政改革中几成常态。对这种机构与经费“少了多一点、多了少一点”的时增时减之现象,我国行政学者曾以中国式的幽默戏称之为“扭秧歌”:“5 6 5 6 i 6 i……(少了少了多了多……)”。显而易见,“两极徘徊”式的传统行政革新范式亟需超越。《政府的价格》一书给我们展示了实现这种“超越”的可行性:将政府价值“具象化”为政府的价格,通过行政相对人购买服务、改变预算流程、实行合理的制度安排、注重价值控制和结果效能等方式,让政府开支实现相对的成本最小化、价值最大化,进而有效应对公共财政危机。

  一如《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》的写法,作者通过对一个个具体案例的透析,提出了一条值得不懈地探索前行的新路径。书中提及的以骆家辉(Gary Locke)为州长的华盛顿州政府应对2002和2003财政年度财政危机的做法,颇能引人深思。当时,财政年度刚过半,入不敷出的危机已然显现。为此,州政府不得不削减15亿美元,并减少1340个就业机会。此举立即招致公众的不满,信任度和支持率的下降令州长倍感苦恼。今后如何走出这个“迪莱默(Dilemma)”两难困境?公共战略研究所建议为“效果”而做预算,即从公民所希望的结果出发,预算不要基于去年的开支,而要基于大多数公众的需求。州政府采纳了这个建议,“结果导向的预算洞开了一扇门,骆家辉州长全力以赴拖着他的州通过这扇门。其目的不仅为了省钱,而是为了树立战略思维和实施更大的改革,这将有助于政府花更少的钱办更多的事。”该研究所为州政府做了新的设计,即首先要搞清楚:实际的问题是短期的还是长期存在的;公民情愿接受的开支是多少;公民希望政府用他们的钱做什么;产生这些结果州政府将花费多少。在此基础上,实行“流程再造”:即界定问题、政府的价格定位、确立政府的优先事项、在优先事项之间配置资源、为每一个优先事项制定采购计划。在整个运行流程完成之后,实行行政相对人(公民)对自己向政府所支付的代价是否物有所值的认可度调查和绩效考核。

  由此可见,这种“结果导向的预算”,体现了政府与公共部门在一定年度计划期限内不是以形式上的时增时减、而是以实际结果与效能为价值尺度来进行预算安排,包括资金投入方向、预算执行活动的规模和顺序等——亦即“效果(效能、结果)导向控制型”预算。依据戴维·奥斯本、彼得·哈钦森的描述和阐析,之所以提出一个令人难以捉摸的“政府的价格(The Price Of  Government)”的概念,实际上是通过“效果导控型”预算方法将抽象的“政府价值”具体化为“政府的价格”。这里所说的“价值(Value)”,主要是指一种具有衡量意义的“尺度”,即衡量和评价行政行为有益程度的尺度。如公共管理活动中某项工作价值较高则说明其有益程度高、有利因素多、工作效益大;反之,则说明其有益程度低、有利因素少、工作效益小。价值的具体表现是价格,“政府价值”尺度的量化和具体化,即为“政府的价格”。具体而言之,作者运用“政府的价格”这个概念,就是要求政府和公共部门根据行政相对人的需求确定“政府优先事项”,以“效果导控型”预算方法确定行政相对人支付代价(预算资金),购买政府与公共部门的高效公共服务,并通过价值控制和效能稽考充分实现一定限度内政府开支的价值最大化,然后在行政相对人对所支付代价形成价值认同的基础上真正实现“政府的价格”。

  毕读之后,掩卷深思。本人以为,《政府的价格》一书的主旨并非仅仅是为摆脱公共财政危机而提出一个权宜之计。作者寓以深意于其中的一个观点是,面对行政机构“精简-膨胀-再精简-再膨胀”和财政预算“削减-增加-再削减-再增加”的怪圈现象,让行政相对人、政府与公共部门共同来摒弃传统的“趋极”思维和方法,再造一个全新的“效果导控型”的预算流程,进而在使公民享受到优质公共服务的进程中充分地体现“政府价值”、兑现“政府的价格”,真正揖别财政危机,实现有效政府(无所谓“大政府”或“小政府”)、有效财政(无所谓“紧预算”或“宽预算”)的价值。

  对于正在努力适应时代发展的经济必然性要求、努力为公众提供低成本高质量服务的中国行政系统而言,这是一个颇具启迪意义的新思路。公共行政管理的制度与行为是从属于一定社会物质生产方式的关系物,而经济关系的领域则是决定性的因素,行政系统全部运作活动变迁的终极原因在于各时代的经济必然性因素。政府与公共部门管理活动自身即带有反映社会经济必然性的特点,必须依循和体现节约、经济、精干、高效和控制行政成本的原则,从而达致客观上的经济必然性要求和主观上的行政主体精简高效的有机契合,这是我国政府系统、公共部门与公共行政管理学界的一个共识。运用《政府的价格》一书所倡导的“效果导控型”的预算方法,将有利于我们实际地、而非形式上地控制行政成本额度,注重预算执行结果的有效性(价值),把有限的财力资源集中用于公众关心的优先决策目标执行过程的主要环节上,并根据执行过程中的信息反馈来调整公共管理各部门的资金分配额度,确保有效项目得到有效经费保障、重点工作得到重点财力支持。同时,这种新的预算方法及其与之相应的“效果导向并控制”的理念,将有裨益于推动政府机构与公共部门的行政管理活动进一步沿着节俭、经济、规划合理和讲究效益的轨道前行。

  是为荐,是为序。

  推荐序二:财政黑洞、乌鸦嘴和杞人忧天

  北京大学政府管理学院教授  

  周志忍

  感谢上海译文出版社和商红日教授选择并组织翻译了《政府价格》一书,为中国公共管理界添加了新的财富,同时给我提供机会得以体会先读的快乐。

  像《改革政府》一样,《政府价格》带给我的是震撼和惊奇。震撼的是,没有高福利拖累的美国同样面临财政黑洞和可持续困境。惊奇的是,《政府价格》作者提出了根本的解决之道。结果导向的预算也许不是唯一的解决之道,甚至不一定是最佳解决之道,但它体现了直面现实的勇气、可贵的探索求新精神,并且被实践证明切实有效。

  正如商红日教授所言,本书“贯通了政治学、公共行政与公共财政等多学科知识,融入理论和实际生活的广泛视野”,因而,它带给人们的启示将是全方位、多层面的。就本人而言,才识所限,只能在震撼、惊奇之余,结合书的主题谈一点有点“题外”的感想。

  最近一段时期,政府债务危机、财政黑洞日益成为一个热门词汇,相关乱象时刻冲击着人们脆弱的神经。欧洲国家首当其冲:希腊创下了历史纪录的3000亿欧元国家亏空,意大利的债务水平超过了1.2万亿欧元,两个国家在紧缩财政的同时,“砸锅卖铁”高调出卖岛屿,但依然给人以杯水车薪之感;英国新联合政府将在所有政府部门削减25%支出,这意味着公共部门5年内将裁减大约60万个工作岗位,留任公务员则面临养老金、薪金和福利的缩水,因而公务员正在酝酿一场“饭碗保卫战”;法国政府针对退休金体系2030年将面临的700亿欧元资金缺口,考虑把法定的60岁退休年龄提高到62岁或63岁,同时把劳动者领取全额退休金所必须缴纳退休金的年限从40.5年提高到42年,结果引起数百万人参加的罢工和抗议;……“政府破产”以前不可想象,现今似乎成为不得不面对的残酷现实,让人产生某种“2012”式的恐惧。

  欧洲的窘境往往被归结为欧洲的社会市场经济模式,高税收、高福利导致缺乏活力,经济增长不温不火,难以为高福利提供足够的经济基础,为债务危机埋下祸根。美国的经济社会模式和欧洲的主要不同难以用一两句话概括,但美国较少受高福利拖累应该是不争的事实。美国联邦政府承担巨额债务时有所闻,但似乎都在可控范围之内:一方面,世界霸主的角色固然带来巨额军事开支等负担,但也为审时度势的“抽身”留下了相当的余地;另一方面,克林顿时期的财政状况似乎呈现出持久的曙光。至于州和地方政府的财政状况,也许出于“理性的无知”,我们对其困境和前景不甚了了。《政府价格》给我的震撼,就是直言各种因素的聚集犹如“完美风暴”,美国公共部门从此进入“永久财政危机”的时代:到2030年,社会保障和医疗保险占GDP的比重仍将从当前的约6.6%提升至近15%,而到2050年则几近22%;到2003年,准备金加上目前工作人员倾其一生所缴纳的社会保障税总共有3.5万亿美元,但亏欠退休人员以及同期工作人员的收益达14万亿;有九个州的债务已经超过了它们的年度预算,而且在未来七年里,总缺口可能高达1万亿,与其他州、市、县的缺口加起来可能超过2万亿美元……。值得一提的是,该书首次出版于2004年,那时“永久财政危机”的说法有点危言耸听。今天我们终于看到,2007年10月1日,美国政府长期债务达到52.7万亿美元,其中财政负债11万亿,社会保障给付缺口7万亿,已经承诺而未到位的医疗保险34万亿,外加其他项目1万多亿;美国居民每人负担的公共债务平均17.5万美元,每个职工负担41万美元。IMF预计,如果美国政府不采取措施,到2020年,债务占GDP的比重将上升至95%,至2030年将上升至135%。前美联储主席格林斯潘惊呼,美国越来越像希腊!

  发达国家的财政困境犹如常人(与秃头对应)头上的虱子,不是那么明摆着,但谁都能感受得到。平民百姓的无知和漠然可以理解,难道政治精英们也会如此无知吗?显然不是!书中支撑“永久财政危机”的数据,大多数来自官方统计。问题症结在于:出于种种目的,政治家使出浑身解数,使用“比安然首席财务官更多的技巧”掩盖财政危机的事实,其中许多做法在私营部门使用会面临牢狱之灾。由此看来,《政府价格》不只是直面现实揭示问题,而且直面政治家揭示问题产生的主要根源。

  由此我联想到学者的角色。真正的学者应首先定位于批判家,运用自己的良知、学识和敏锐观察力,觉察、确认并促使社会广泛认识到问题。从这个意义上说,学者都应该是“乌鸦嘴”,只有让大家共同意识到问题,才会有探索解决之道的努力。当然,乌鸦嘴不等同于“愤青”。

  乌鸦嘴以批判为己任,有时会给人“杞人忧天”的感觉。在数年前一篇文章中,我曾写了一段文字:“强化社会职能和公共服务同样存在可持续问题,而且比经济发展的可持续性更为重要,也更为复杂。……公共服务尤其社会福利具有能上不能下的刚性特征,公众没有享受到应该享受的公共服务或福利时无疑会不满,从而影响到社会稳定。可以设想,当出现资源严重不足,政府不得不剥夺已经享受的服务或福利时,公众的反应决不是‘不满’一词所能形容的”。文章刊发不久,一个学生提出疑问:在公共服务水平如此低下的情况下,担忧可持续问题是否有点为时过早?当时我几乎无言以对,这确实是一个值得思考的问题。

  现在看来,《政府价格》出版于2004年,当时的财政状况似乎不那么悲观,因此该书也有点“杞人忧天”的味道。时至今日,当财政危机形成“完美风暴”的时候,“杞人忧天”行为显然一点不可笑。本人之所以对中国公共服务的可持续性“杞人忧天”,是因为觉察到一些现实和潜在的风险:薄弱的现有基础和巨大且日益增长的潜在需求;各级政府特别是基层政府的巨额债务;可能的经济波动等。其实我最担忧的是政府运行机制,其主要特征是自上而下的指令和自下而上的响应。前些年,每当中央政府确立经济增长目标,地方政府多会层层拔高、层层加码,呈现出某种大轰大嗡的运动式特征。强化社会职能和公共服务恐怕难以摆脱这一“规律”。这样,发达国家几十年才进入的社会职能可持续陷阱和财政黑洞,中国可能用不了多少年就不可自拔。这方面的例子其实已经不少。

  乌鸦嘴、杞人忧天本属贬义,也许是被震糊涂了,我越来越从中看到褒义的成分。学者应该以乌鸦嘴自居,杞人忧天也应该得到些许宽容和尊敬。杞人式的忧虑不会带来厄运,但当厄运降临的时候,真正的学者不会享受“未卜先知”的快乐,只能承受比其他人更多的内心痛苦。我想这正是良知的表现。乌鸦嘴需要学者的内心自觉,当然也需要环境的宽容。

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